OMC Négociations agricoles à l'OMC : les choix stratégiques de l'AGPB et de l'AGPM

Le processus de négociations agricoles à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) est enclenché. Les propositions de négociation des pays membres doivent être déposées avant la fin de cette année.

L'AGPB et l'AGPM rappellent que Agenda 2000 :

· a conforté les organisations de marché et leurs instruments et doit permettre à l'Union européenne de jouer un rôle sur la scène internationale en matière de sécurité alimentaire ;

· a permis de mieux prendre en compte le rôle spécifique de l'agriculture en tant que fournisseur de " valeurs non marchandes ", notamment par sa contribution au développement rural et à la protection de l'environnement ;

· procure à la PAC des marges de manœuvre pour les négociations à l'OMC qui doivent être pleinement utilisées.

L'AGPB et l'AGPM estiment que les préoccupations non marchandes y compris les questions de sûreté alimentaire doivent être intégrées dans les négociations agricoles mais qu'elles ne doivent pas être négociées contre des concessions injustifiées sur les trois volets traditionnels de l'accord.

C'est pourquoi, l'AGPB et l'AGPM font les demandes suivantes :

I. L'accès au marché (annexe 1)

Le maintien d'une réelle préférence communautaire constitue pour l'agriculture européenne, notamment pour le secteur des céréales, un enjeu essentiel de la négociation.

· Supprimer la " clause des 155 % " et revenir aux droits de douane consolidés

   - Agenda 2000 réduit de 15 % le prix d'intervention des céréales, ce qui provoque mécaniquement une baisse de la protection communautaire par l'application de la " clause des 155 % " incluse dans l'Accord sur l'agriculture signé à Marrakech. Cette clause prévoit en effet que le prix d'entrée des céréales importées dans la Communauté ne peut pas être supérieur à 155 % du prix d'intervention. La diminution de la préférence communautaire qui en résulte n'a donné lieu à aucune compensation de la part de nos partenaires, ni à aucun crédit pour les nouvelles négociations. C'est pourquoi nous demandons l'abrogation de la clause des 155 % pour revenir à l'application des droits de douane consolidés.

   - Cette revendication est d'autant plus justifiée que la préférence communautaire est déjà largement écornée, voire quasiment inexistante pour les blés de qualité, compte tenu du mode de calcul des droits d'entrée.

    - Poursuivre la diminution des droits d'entrée augmenterait la pénétration des blés en provenance du marché mondial, contraignant l'Europe, soit à pratiquer massivement la jachère, soit à augmenter ses exportations à due concurrence. Plus grave, cela reviendrait à offrir au maïs américain une partie, voire la totalité du marché de l'alimentation animale européenne : 20 millions d'hectares en Europe, 5 millions en France ne trouveraient pas d'utilisation.

· Ne pas accroître le volume des contingents tarifaires sans contrepartie pour nos exportations.

   - Le taux de remplissage des contingents communautaires est de 74% entre 1995 et1997 contre seulement 58% en moyenne pour les pays membres de l'OMC et 54% pour les Etats-Unis.

· La clause de sauvegarde doit être prorogée.

   - Cette clause permet de protéger le marché communautaire des fluctuations excessives du marché mondial, notamment des variations de prix d'origine monétaire.

· Renforcer la cohérence entre les disciplines applicables aux trois volets traditionnels de la négociation : accès au marché, concurrence à l'exportation et soutien interne.

   - Subordonner les concessions à l'accès à l'imposition de disciplines adéquates sur les aides internes qui contribuent à déprimer les prix de marché avec deux conséquences : un risque de réduction de la préférence communautaire et des barrières pour nos exportations.

II. La concurrence à l'exportation

Le haro sur les restitutions communautaires à l'exportation est injustifié, car beaucoup d'autres instruments de soutien - aides à l'exportation ou subventions à la production - ont des effets comparables sur les mar chés.

·Toutes les autres formes de soutien à l'exportation doivent être soumises à discipline à l'OMC.

  - Les crédits et les garanties de crédit à l'exportation (annexe 2), qui aujourd'hui ne sont assujetties à aucune contrainte à l'OMC, couvrent une part de plus en plus importante des échanges (15 % des exportations américaines de blé). Les discussions actuellement en cours à l'OCDE doivent aboutir rapidement pour que l'accord conclu puisse être intégré dans les négociations à l'OMC et pour que les disciplines imposées à ces mesures soient identiques à celles instaurées sur les restitutions à l'exportation.

  - Les programmes d'aide alimentaire (annexe 3), légitimes dans leur principe, sont dévoyés lorsqu'ils sont utilisés pour écouler les excédents agricoles ou promouvoir les exportations. C'est précisément ce qui s'est passé ces dernières années : un cinquième des exportations américaines de blé sont passées par ce canal. Il faut donc définir plus exactement les conditions d'octroi de l'aide alimentaire, afin d'éviter qu'elle soit utilisée pour des motifs commerciaux.

  - Les entreprises commerciales d'Etat (annexe 4) sont l'une des armes favorites des pays du Groupe de Cairns. Elles contrôlent environ 40 % du commerce mondial du blé. Les pratiques commerciales de ces entreprises (monopole à l'exportation, discrimination de prix, péréquation des prix payés aux producteurs…) ont des effets comparables à des subventions à l'exportation et doivent donc être disciplinées en conséquence.

· Les règles de l'OMC doivent prendre en compte le fait que certaines formes de soutien interne ont des effets aussi distorsifs que ceux des restitutions à l'exportation.

   - En théorie, les subventions à l'exportation ont un effet plus " distorsif " que les aides à la production. Dans la pratique, toutefois, les distorsions causées par les restitutions européennes peuvent être très proches de celles causées par les aides américaines de " marketing loan "(annexe 5). Cela s'explique par la faible élasticité de la demande de produits agricoles (annexe 6). Selon une étude réalisée pour Céréaliers de France, la distorsion imputable aux restitutions communautaires dans le secteur céréalier est supérieure de 10 % seulement à celle qu'entraînerait - à budget égal - des subventions de type marketing loan.

   - Compte tenu de cette analyse, les disciplines imposées aux restitutions à l'exportation ne doivent pas être plus drastiques que celles imposées aux aides de marketing loan.

· Dans ces conditions, la demande, faite par les Etats-Unis et le Groupe de Cairns, d'abolir les subventions à l'exportation est injustifiable et doit être combattue avec force.

   - Le principe du recours aux subventions à l'exportation doit être impérativement maintenu.

III. Le soutien interne

Les disciplines actuelles sur le soutien interne à l'OMC sont inadéquates et défavorables à l'Union européenne parce qu'elles ne reflètent pas le pouvoir réel de distorsion des différentes aides.

· Le prix d'intervention et les aides de marketing loan sont classées dans la " boîte orange " de l'Accord sur l'agriculture et sont donc subordonnés aux mêmes contraintes, alors qu'ils n'ont pas le même impact sur les échanges (annexe 7).

   - Le prix d'intervention n'a pas, en tant que tel, d'impact sur la production et les échanges. Les distorsions dues au système de soutien communautaire sont imputables aux mesures aux frontières (protections à l'importation, subventions à l'exportation) qui conditionnent le maintien du prix d'intervention.

   - Les subventions de marketing loan, au contraire, ont un effet perturbateur direct sur les marchés. Elles faussent la concurrence à l'exportation et découragent les importations en maintenant un prix artificiellement bas.

   - Une autre différence entre les deux instruments est leur effet sur la stabilité des prix mondiaux. Le système d'intervention communautaire, basé sur un mécanisme de stockage/déstockage des récoltes, peut contribuer à la stabilisation des prix mondiaux (surtout dans un contexte de réduction croissante des subventions à l'exportation). Le marketing loan, quant à lui, a systématiquement un effet déstabilisateur.

   - Les règles actuelles sur le soutien interne non exempté à l'OMC sont inadaptées et pénalisent indûment l'Union européenne. En effet, pour le prix d'intervention, la contrainte de réduction du soutien interne non exempté (via le rapprochement du prix d'intervention et des prix mondiaux) est redondante car elle est déjà prise en compte par les engagements de réduction des mesures aux frontières. Ce double comptage n'existe pas pour les aides de marketing loan, qui ne sont pas soumises à discipline au titre des protections à l'importation et des subventions à l'exportation.

   - En conséquence, la contrainte de réduction du soutien interne non exempté ne doit pas concerner le prix d'intervention communautaire mais doit s'appliquer uniquement aux productions dont le soutien interne non exempté est fourni sous la forme d'aides directes, comme le marketing loan. Le marketing loan doit donc être assujetti à des disciplines spécifiques.

· Les aides directes américaines autres que le marketing loan sont généralement considérées comme moins distorsives (d'où leur classification dans la boîte verte) que les aides communautaires. Or cet conception est erronée (annexe 8).

   - Les paiements directs américains ont un effet sensible sur les marchés : ils favorisent le maintien des agriculteurs, réduisent les risques de production et de prix, stimulent les investissements et créent un " effet d'attente " qui retarde l'ajustement de l'offre et de la demande. Ces facteurs sont    accentués par les modalités particulières du FAIR Act concernant le calcul et le versement des aides.

   - Contrairement aux paiements directs américains, les aides à l'hectare communautaires sont subordonnées à la jachère, ce qui diminue leur impact distorsif. L'Union européenne a ainsi puissamment contribué, ces dernières années, à la régulation des marchés, alors que les politiques agricoles de nos concurrents ont causé et entretenu la crise.

   - En conséquence, le découplage des aides directes américaines doit être contesté dans les négociations. Cela est particulièrement vrai pour les paiements d'urgence qui, depuis trois ans, ont compensé la baisse des prix de marché. Ces paiements doivent impérativement être soumis à desengagements de réduction à l'OMC.

   - En fait, les paiements d'urgence contre la baisse des prix étant basés sur les " paiements de contrats de flexibilité de production " du FAIR Act, les aides directes américaines censément découplées peuvent être considérées, dans leur ensemble, comme un seul paiement variable selon les prix de marché. Dans cette optique, c'est l'ensemble de ces aides qui devrait être soumis à réduction à l'OMC.

  - Il n'y a en revanche aucune raison de revenir sur l'exemption de réduction actuellement accordée   aux aides communautaires. Les règles multilatérales doivent, au contraire, être revues pour valoriser la régulation pratiquée par l'Europe.

· Les aides à l'assurance récolte et à l'assurance revenu sont clairement couplées à la production et aux prix de marché. Il faut revoir la clause " de minimis " qui permet de les exempter de réduction (annexe 9).

   - Les programmes d'assurance récolte et d'assurance revenu sont devenus, ces dernières années, un pilier du système de soutien aux grandes cultures aux Etats-Unis. Le budget qui leur est consacré est en forte augmentation.

   - Aujourd'hui, les Américains déclarent ces aides dans la boîte orange à l'OMC, mais elles sont notifiées comme " soutien autre que par produit ". Cela minimise leur importance réelle et rend possible leur exemption de réduction au titre de la clause de minimis.

  - Une modification de la méthode de notification des programmes d'assurance et des conditions d'application de la clause de minimis s'impose pour éviter que ces instruments échappent à toute contrainte par un simple artifice de procédure.

· De manière générale, les disciplines mises en œuvre à l'OMC doivent refléter le pouvoir réel de distorsion des différents instruments de soutien. Cela est nécessaire, à la fois pour améliorer le fonctionnement des marchés et faire en sorte que la PAC soit traitée de manière équitable à l'OMC.

   - Dans cette perspective, les critères actuels d'exemption des aides doivent être réexaminés. Il faut notamment se demander si certains pays ne font pas un usage abusif de la boîte verte et si cet usage est compatible avec la réduction des distorsions de marché, objectif affiché des négociations commerciales.

   - Toute aide interne liée à l'évolution des prix de marché au cours d'une campagne est particulièrement nocive et doit faire l'objet d'engagements de réduction. Deux tiers des aides directes versées aux farmers (subventions de marketing loan et paiements d'urgence contre la baisse des prix) étaient liées aux prix de campagne en 1999/00, alors que les aides à l'hectare communautaire sont complètement indépendantes des cours. En outre, les agriculteurs
européens ne bénéficient pas de programmes d'assurance revenu permettant de lisser les fluctuations de prix.

Conclusion

L'AGPB et l'AGPM rappellent la nécessité de:

·Prendre en compte le degré réel de distorsion de chaque mesure de politique agricole.

· D'accroître la cohérence des disciplines OMC entre les trois volets accès aux marchés/ concurrence à l'exportation/ soutien interne.

L'application de ces principes devrait permettre d'éviter une iniquité de traitement de la PAC dans les négociations en cours et de favoriser la réduction réelle et équilibrée des distorsions dans les échanges agricoles.

[AGPB et AGPM - 14 novembre 2000]