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Comparaison des politiques céréalières américaine et européenne : conséquences pour les négociations à l'OMC
Etude réalisée par Harry de Gorter Professeur d'économie agricole à Cornell University, Department of Agricultural, Resource and Managerial Economics (Etat de New York/USA)(1)
Pour éclairer le débat sur les négociations agricoles à l'OMC qui ont débuté en mars 2000, conformément à l'article 20 de l'Accord agricole signé à Marrakech, le Groupe Céréaliers de France a fait réaliser une étude qui évalue les distorsions sur les échanges provoquées par les différents instruments des politiques céréalières communautaire et américaine et analyse les conséquences en matière d'application des règles OMC. Cette étude présente des arguments économiques qui apportent une contribution indispensable au débat actuel mais ne constitue pas la position du Groupe Céréaliers de France.
Résumé de l'étude (2)
H. de Gorter(3) compare les différents instruments de soutien aux producteurs de céréales aux Etats-Unis et dans l'Union européenne (UE). L'objectif est d'évaluer les distorsions économiques causées, le cas échéant, par chacun de ces instruments, et d'en déduire les conséquences pour les disciplines applicables à l'OMC.
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 Le prix d'intervention n'est pas "distorsif" en soi alors que les marketing loans le sont.
Effet sur la production et les échanges
Le système de soutien aux producteurs de céréales dans l'UE repose sur quatre piliers : le prix d'intervention, les aides à l'hectare subordonnées au gel des terres, les subventions à l'exportation et les protections à l'importation. Le prix d'intervention n'a pas, en tant que tel, d'effet sur la production et les échanges. Les distorsions dues au système de soutien communautaire sont imputables aux mesures aux frontières qui conditionnent le maintien du prix d'intervention).
Les subventions de marketing loan, au contraire, ont un effet perturbateur direct sur la production et sur les échanges. Elles incitent les agriculteurs à accroître la production malgré la chute des cours, faussent la concurrence à l'exportation et découragent les importations en maintenant un prix artificiellement bas sur les marchés.
Effet sur la stabilité des prix mondiaux
Le système d'intervention communautaire repose sur un mécanisme de stockage/déstockage public des récoltes suivant l'évolution des cours. Ce mécanisme n'a pas d'influence directe sur le niveau à long terme des prix de marché mais peut contribuer à la stabilisation des prix mondiaux. Les aides de marketing loan, quant à elles, ont indéniablement un effet déstabilisateur sur les prix mondiaux, puisqu'elles tendent à accroître la production lorsque les prix baissent.
Les subventions à l'exportation sont à peine plus distorsives que les aides de marketing loan
La théorie...
En théorie, les subventions à l'exportation ont un effet plus distorsif, d'un point de vue économique global, que les aides de marketing loan. Toutes deux entraînent un accroissement de la production, mais les subventions à l'exportation provoquent une hausse des prix payés par les consommateurs sur le marché intérieur, donc une diminution de la consommation domestique, ce qui n'est pas le cas pour les aides de marketing loan.
...et la pratique
Dans la pratique, toutefois, les distorsions causées par chacun de ces instruments peuvent être très proches, du fait de la faible élasticité de la demande pour les produits agricoles. Selon H. de Gorter, la distortion (hausse de la production et baisse de la consommation intérieure) imputable aux restitutions à l'exportation communautaires dans le secteur céréalier est de seulement 10% supérieure à celle qu'entraînerait -à budget égal- une subvention de type marketing loan.
L'étude évalue à environ 17 % l'augmentation de la production américaine de blé due aux aides de marketing loan en 1999. Le surcroît de production est, par hypothèse, entièrement exporté, ce qui correspond à une hausse de 71 % des exportations américaines de blé imputable au marketing loan.
Le gel des terres compense l'effet distorsif des aides directes européennes, ce qui n'est pas le cas pour les aides américaines
Les aides " découplées " américaines ont un effet non négligeable sur la production
Contrairement à ce que suggère leur classification par Washington dans la " boîte verte " à l'OMC, les aides directes américaines dites " découplées " (paiements de contrats de flexibilité de production, aides d'urgence contre " les pertes de marché ") faussent la production et les échanges parce qu'elles couvrent tout ou partie des coûts fixes des agriculteurs, réduisent les risques de production et influencent les décisions d'investissement. Elles entravent en outre l'ajustement de la production à la demande, dans la mesure où les farmers tablent sur le maintien ou sur l'augmentation de ces aides (attente légitime, si l'on considère le montant énorme d'aides d'urgence votées ces trois dernières années par le Congrès américain en réponse à la chute des cours).
Le caractère découplé des aides directes américaines (autres que les subventions de marketing loan) peut également être contesté sur la base d'autres arguments. Leur octroi est conditionné au maintien d'une activité agricole ; leur versement est soumis à certaines restrictions si l'agriculteur produit des fruits et légumes ; enfin - et surtout - elles entraînent automatiquement l'accès aux aides de marketing loan, qui sont parfaitement complètement couplées aux prix de marché et à la production. Le lien de dépendance qui existe entre les aides dites découplées et les aides couplées remet en cause leur classification dans la boîte verte.
L'impact des aides directes européennes est amorti par la jachère
L'impact distorsif des aides à l'hectare communautaires est compensé, en tout ou partie, par le fait qu'elles sont subordonnées à un programme de jachère. D'autres facteurs concourent à réduire l'effet des aides européennes sur la production et les échanges : le caractère historique des rendements de référence, la baisse des paiements reçus par l'agriculteur si les surfaces plantées excèdent la surface de base régionale, etc.
Les programmes d'assurance américains incitent à la production
Les aides accordées par le gouvernement fédéral au titre de l'assurance récolte et de l'assurance revenu incitent les agriculteurs à accroître leur production de par leur effet stabilisateur sur les recettes. Les subventions de primes étant proportionnelles au montant des primes, elles bénéficient tout particulièrement aux producteurs situés dans des "régions à risques" ou aux producteurs de "cultures à risques".
Le doublement projeté du coût des programmes d'assurance dans les prochaines années, suite à la réforme promulguée en mai dernier, devrait placer le montant des aides à l'assurance (autour de 3,0 milliards de dollars par an) à un niveau proche de celui consacré aux aides découplées aux grandes cultures (4,0 milliards de dollars en 2002).
L'analyse économique plaide en faveur d'une nouvelle approche
Les règles actuelles sur le soutien interne sont inadaptées
Selon H. de Gorter, les règles actuelles sur le soutien interne, dans l'Accord sur l'agriculture à l'OMC, sont inadaptées et pénalisent l'UE.
Ces règles entraînent en effet un double comptage du prix d'intervention avec les mesures aux frontières : le soutien interne associé au prix d'intervention est mesuré par l'écart de ce dernier par rapport aux prix mondiaux, alors que la réduction de cet écart est déjà assurée par la baisse des protections à l'importation et des subventions à l'exportation. En fait, la Mesure globale de soutien (MGS ou "boîte orange") qui inclut le soutien dû au prix d'intervention est redondante avec les engagements sur les mesures aux frontières, ce qui n'est pas le cas pour les subventions à la production du type marketing loan. Dans ces conditions, on peut argumenter que, pour tous les systèmes de soutien fondés sur un prix d'intervention (cas du sucre et du lait aux Etats-Unis), la MGS devrait être considérée comme nulle.
L'étude illustre le caractère "ridicule" des disciplines actuelles sur le soutien interne par le fait que le montant de ce dernier est nettement supérieur au soutien total à l'agriculture mesuré par l'"estimation du soutien aux producteurs" - ESP - de l'OCDE.
Deux arguments supplémentaires pour modifier les disciplines sur le soutien interne
Au moins deux autres arguments peuvent être avancés contre les règles actuelles sur le soutien interne à l'OMC.
D'une part, le calcul du soutien est basé, non sur le niveau du prix de marché, mais sur celui du prix garanti. Ainsi le montant du soutien interne déclaré à l'OMC est sous-estimé pour les secteurs bénéficiant de prix intérieurs élevés mais n'ayant pas de prix garantis (exemple : la volaille au Canada), et surestimé pour les secteurs dont le prix de marché est inférieur au prix d'intervention (ce qui est parfois le cas des céréales dans l'UE).
D'autre part, la MGS est agrégée pour toutes les productions, de sorte que l'effort de réduction du soutien interne peut porter, de manière disproportionnée, sur certains secteurs (ce dont ont effectivement souffert les producteurs de céréales dans l'UE, au bénéfice des producteurs de sucre et de lait).
Un nouveau concept : la "flashing amber box"
Compte tenu de l'inadaptation des disciplines multilatérales actuelles, l'étude propose de substituer à la notion de boîte orange (amber box) le concept de " boîte orange clignotante " (flashing amber box), regroupant les subventions à la production qui perturbent directement la production et les échanges et ne font pas l'objet d'un double comptage avec les mesures aux frontières.
Cette flashing amber box incluerait les subventions de marketing loan et, le cas échéant, les autres paiements directs censés être découplés mais dont l'analyse économique montre le caractère distorsif. Les mesures de la flashing amber box seraient soumises à réduction. Si les aides à l'hectare communautaires étaient incluses dans cette catégorie, elles devraient bénéficier d'un " crédit " reflétant l'effet compensateur des programmes de jachère.
Les mesures ayant, sans ambiguïté, un impact négligeable sur la production et les échanges (dépenses de recherche, vulgarisation, etc.) tomberaient dans la boîte verte et seraient exemptées de réduction.
Revoir la clause de minimis
Les règles de minimis de l'Accord sur l'agriculture sont à revoir car elles permettent d'exempter complètement de réduction les aides aux programmes d'assurance américains. Celles-ci sont classées en effet dans les mesures de soutien interne " autre que par produit ", ce qui fait que leur valeur est considérée comme négligeable par rapport à la valeur totale de la production agricole. Le fait que le soutien à l'assurance soit censé ne pas être lié au produit est contestable.
La clause de minimis pourrait par ailleurs être invoquée par Washington pour exempter de réduction des paiements d'urgence classés dans la boîte orange, mais dont le montant serait considéré comme négligeable par rapport à la valeur totale de la production agricole.
Conclusions
Il serait justifié de soumettre les subventions de marketing loan à des disciplines plus dures que celles imposées au prix d'intervention et/ou voisines de celles applicables aux restitutions à l'exportation.
L'étude souligne les distorsions créées par les paiements américains dits découplés et crédite, au contraire, les aides directes communautaires d'effets positifs pour la limitation des perturbations de la production et des échanges. Les travaux de l'OCDE abondent aussi dans ce sens, il convient donc que les disciplines appliquées aux aides directes soient cohérentes avec le niveau de distorsion qu'elles entraînent.
L'impact des programmes d'assurance récolte et d'assurance revenu sur la production, et la place de plus en plus importante qu'ils occupent dans le système de soutien aux grandes cultures outre-Atlantique, légitiment un encadrement plus rigoureux de ces aides à l'OMC.
(1) Cette étude a été faite à la demande du Groupe Céréaliers de France. Les propos tenus par l'auteur n'engagent que lui et ne peuvent en aucun cas être confondus avec les positions du Groupe Céréaliers de France.
(2) Le résumé décrit l'essentiel du raisonnement et de la légique développés par H. DE Gorter mais ne reprend pas les démonstrations qui les soutiennent. L'étude complète en anglais est votre disposition sur demande à l'AGPB.
(3) Les propos tenus par l'auteur n'engagent que lui.
Des aides américaines à l'exportation déguisées
Les crédits et les garanties de crédit à l'exportation
De nombreux Etats soutiennent leurs exportations agricoles par le biais de crédits bonifiés ou de garanties de crédit. Bien que ces instruments s'apparentent à des subventions à l'exportation, ils n'ont été soumis à aucune discipline dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture signé à Marrakech. Les négociations en cours à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) doivent impérativement définir un cadre contraignant pour ces mesures de façon à ne pas défavoriser l'Union européenne, qui y a beaucoup moins recours que les Etats-Unis.
Des instruments de plus en plus utilisés
Sur la période 1995-98, quinze pays de l'OCDE offraient des crédits ou des garanties de crédit pour l'exportation de produits agricoles soutenus par les pouvoirs publics. Les Etats-Unis, l'Australie et le Canada représentaient respectivement 23 %, 12 % et 6 % de la valeur des crédits et des garanties de crédit accordés sur cette période. La part des exportations agricoles des pays de l'OCDE couverte par ces mesures est passée de 3 % en 1995 à 5 % en 1998. Cette part est plus élevée pour les grandes cultures.
Des aides cruciales pour les farmers
Les exportateurs américains ont à leur disposition toute une palette de garanties de crédit.
Les programmes GSM garantissent les prêts commerciaux que les institutions financières américaines octroient à des banques étrangères pour l'achat de produits agricoles américains. Le GSM-102 couvre les crédits à court et moyen terme (jusqu'à trois ans). Le GSM 103 couvre les crédits à long terme (jusqu'à dix ans).
Le programme SCGP garantit les crédits accordés directement par les exportateurs américains aux importateurs étrangers ("crédit fournisseur"). Il s'agit généralement de prêts à très court terme (jusqu'à 180 jours).
Le programme FCGP garantit les crédits consentis par les banques américaines pour l'achat de biens d'équipement et de services destinés à améliorer les infrastructures (port, voies de circulation, etc.) permettant l'importation de produits agricoles dans les pays étrangers.
Les garanties de crédit accordées dans le cadre de ces programmes ont oscillé ces dernières années entre 3 et 4 milliards de dollars, dont environ 95 % au titre du GSM-102. Elles représentaient en 1999 plus de 6 % de la valeur totale des exportations agricoles américaines. Pendant les quatre premières années d'application du FAIR Act (1996-99), plus de 15 % du volume des exportations de blé des Etats-Unis ont bénéficié de ces aides.
Les garanties de crédit octroyées par le gouvernement fédéral sont ciblées sur un petit nombre de pays, soigneusement sélectionnés. Le Mexique et la Corée du Sud absorbaient, à eux seuls, plus de 60 % des garanties accordées en 1999.
D'importantes distorsions des échanges
Quelles que soient leurs modalités (taux d'intérêt bonifié, longue période de remboursement du prêt, etc.), les crédits et les garanties de crédit à l'exportation soutenus par les pouvoirs publics offrent in fine aux exportateurs des conditions plus avantageuses que celles consenties par le marché, ce qui représente une forme de subvention.
Les distorsions engendrées par les crédits et les garanties de crédit à l'exportation peuvent être très fortes, selon les caractéristiques des programmes. L'ampleur des distorsions commerciales ne se réduit pas au coût budgétaire de ces derniers. Le seul fait de bénéficier d'une garantie de remboursement de l'Etat en cas de défaut de paiement de l'importateur incite les exportateurs à prendre des risques que le secteur privé refuse d'assurer, d'où un important " effet de levier " sur les ventes. C'est ainsi que les Etats-Unis ont pu continuer à exporter des produits agricoles vers les pays émergents touchés par la crise financière : Mexique au milieu des années 90, Corée du Sud et autres pays d'Asie du Sud-Est à la fin des années 90.
Les lacunes des accords de l'OMC
Les Etats signataires de l'Accord sur l'agriculture se sont engagés, en vertu de l'article 10.2, à "œuvrer à l'élaboration de disciplines convenues au niveau international pour régir l'octroi de crédits à l'exportation, de garanties de crédit à l'exportation ou de programmes d'assurance". Mais les négociations sur ces questions ont commencé relativement tardivement à l'OCDE et les pays concurrents de l'Union européenne n'ont subi aucune restriction sur l'utilisation des crédits et des garanties de crédit à l'exportation pendant toute la durée d'application de l'Accord (1995-2000).
L'enjeu des discussions en cours à l'OCDE est de discipliner efficacement ce type d'aides pour ne pas pénaliser indûment les exportateurs communautaires, qui en font un usage sensiblement moindre que leurs homologues des pays tiers. Il importe que les négociations ne se limitent pas à entériner les pratiques en vigueur, mais définissent un cadre contraignant pour les exportations des Etats-Unis et des autres pays concernés. L'accord conclu à l'OCDE devra être intégré dans les négociations agricoles à l'OMC afin que les disciplines imposées aux crédits et aux garanties de crédit à l'exportation soient identiques à celles instaurées sur les restitutions à l'exportation.
L'aide alimentaire internationale
Légitimes dans leur principe, les programmes d'aide alimentaire aux pays en développement sont dévoyés lorsqu'ils sont utilisés comme outils d'écoulement des excédents agricoles et de promotion des exportations au détriment des autres pays fournisseurs. Or c'est précisément ce qui s'est passé ces dernières années. Depuis 1998/99, les Etats-Unis ont considérablement accru leurs livraisons de céréales au titre de ces programmes, non par souci humanitaire, mais pour soutenir les prix payés aux "farmers". Il faut donc renforcer les disciplines prévues pour l'aide alimentaire à l'OMC afin de réduire les distorsions de marché, tout en préservant la capacité des pays riches à venir en aide aux pays pauvres.
Les Etats-Unis, premiers pourvoyeurs d'aide alimentaire
Les Américains viennent largement en tête des donateurs d'aide alimentaire. Sur la période 1997-99, ils ont fourni à cet effet, selon la FAO, plus de 5,3 millions de tonnes de céréales (soit près de 60 % du total des livraisons), contre 1,3 millions de tonnes pour l'Union européenne (15 % des livraisons).
L'effondrement des prix agricoles à partir de 1998 a incité Washington à accroître fortement les quantités de produits agricoles exportés par le canal de l'aide alimentaire. Sur l'ensemble des deux années fiscales 1999 et 2000, les Etats-Unis ont expédié vers les pays en développement - ou supposés tels - 16 millions de tonnes de produits agricoles, soit trois fois le volume livré pendant les deux années précédentes.
L'aide alimentaire est un débouché vital pour les agriculteurs d'outre-Atlantique. En 1999, 5,3 millions de tonnes de blé ont été écoulés dans le cadre de ces programmes, ce qui représente près d'un cinquième des exportations américaines de blé.
L'arsenal américain
Comme pour les garanties de crédit à l'exportation, il existe aux Etats-Unis toute une panoplie de programmes d'aide alimentaire.
La loi PL 480, promulguée en 1954, autorise à la fois des mesures de ventes à crédit à des conditions préférentielles (titre I) et des dons de produits agricoles (titres II et III). Le titre I est géré par le département américain de l'Agriculture (USDA), alors que les titres II et III sont administrés par l'Agence internationale pour le développement (USAID). Les produits livrés dans le cadre de la titre I de la PL 480 sont vendus directement par des exportateurs privés sélectionnés sur appel d'offres.
Le programme "Food for Progress" (FFP), géré par l'USDA, couvre des ventes à crédit et des dons de produits agricoles aux pays engagés dans la voie de l'économie de marché. Les produits agricoles sont détenus dans les stocks publics ou achetés sur le marché par le gouvernement américain dans le cadre des programmes de soutien des prix.
La section 416(b) de la législation agricole de 1949, administrée par l'USDA, couvre uniquement des dons de produits agricoles. Les produits sont prélevés sur les stocks publics ou achetés sur le marché par le gouvernement américain dans le cadre des programmes de soutien des prix.
Pendant l'année fiscale 1999, les livraisons de produits agricoles au titre des programmes d'aide alimentaire ont atteint 9,6 millions de tonnes, pour une valeur d'environ 2,5 milliards de dollars (y compris le coût du transport des produits par mer). Sur ce total, les dons représentent environ 7,4 millions de tonnes (77 % du total) et les ventes à crédit, 2,2 millions de tonnes (23 %).
La perturbation des flux commerciaux
L'aide alimentaire est désignée explicitement dans la législation fédérale comme un outil de développement des exportations. Dans la plupart des cas, les produits livrés doivent d'ailleurs être exclusivement d'origine américaine.
Le fait qu'une partie de l'aide prenne la forme de ventes à crédit, d'une part, et le choix des pays destinataires, d'autre part, témoignent de l'importance de ces préoccupations commerciales. Ainsi, le Maroc, la Jordanie, la Russie, la Pologne, etc., ont reçu ou reçoivent encore de l'aide alimentaire en provenance des Etats-Unis. Ce flux d'aide vers des pays capables, au moins partiellement, d'acheter des céréales sur le marché mondial, concurrence les ventes communautaires et permet en outre de fidéliser à moyen terme les meuniers locaux au blé américain.
L'approche américaine en matière d'aide alimentaire contraste avec celle des autres pays donateurs. L'Union européenne, pour sa part, n'effectue que des dons et tente de promouvoir des opérations "triangulaires" régionales (achat de produits agricoles dans un autre pays en développement).
L'insuffisance des accords de Marrakech
L'article 10.4 de l'Accord sur l'agriculture impose certaines conditions à l'aide alimentaire internationale, notamment qu'elle minimise les perturbations des échanges commerciaux et "que cette aide soit fournie dans la mesure du possible intégralement à titre de dons". A l'évidence, les programmes américains ne respectent pas ces critères.
Les disciplines multilatérales doivent donc être clarifiées et renforcées afin de mieux distinguer les mesures d'assistance des dispositifs de promotion des exportations et d'éviter les abus constatés dans la mise en œuvre de l'aide alimentaire. Dans cette optique, les ventes à crédit préférentiel au titre de la PL 480 ne devraient pas être considérées comme de l'aide alimentaire et devraient relever des accords sur les crédits et les garanties de crédit à l'exportation actuellement négociés à l'OCDE. Quant aux dons de produits agricoles, les pays admis à en bénéficier doivent être définis avec précision. Outre l'enjeu proprement commercial, l'amélioration de la sécurité alimentaire à long terme des pays en développement suppose que l'on évite de déstabiliser la production locale par le déversement d'excédents à bas prix.
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Des aides américaines en constante augmentation
L'accroissement du soutien aux grandes cultures aux Etats-Unis
Echec d'une politique : depuis l'entrée en vigueur du FAIR Act en 1996, les Etats-Unis ont considérablement accru leurs dépenses de soutien en faveur des producteurs de grandes cultures. L'"orientation vers le marché" de la politique agricole américaine, objectif affiché du FAIR Act, a fait long feu. Les distorsions commerciales entraînées par l'accroissement des aides américaines justifient la plus grande prudence quant à d'éventuelles concessions supplémentaires de l'Union européenne sur les restitutions à l'exportation et sur l'accès au marché. Elles conduisent également à remettre en cause les disciplines actuelles sur le soutien interne à l'OMC.
Le soutien budgétaire aux grandes cultures aux Etats-Unis a dépassé celui en vigueur dans l'Union Européenne
Les principales dépenses de soutien dans le secteur des céréales et des oléo-protéagineux (COP) ont été multipliées par cinq entre 1996 et 2000. Elles sont aujourd'hui quatre fois supérieures à celles enregistrées sur la période 1991-95, correspondant à la durée d'application du " farm bill " précédent. En fait, le soutien budgétaire à la production de grandes cultures aux Etats-Unis a dépassé, en 2000, celui en vigueur dans l'Union européenne.
Le constat est identique si l'on considère les aides par exploitation professionnelle spécialisée en COP. Les exploitations américaines ont reçu en 1999 sensiblement le même montant de paiements directs que leurs homologues françaises. Et le poids de ces aides dans le revenu d'exploitation est très similaire de part et d'autre de l'Atlantique.
L'augmentation du soutien est due essentiellement à la hausse des aides directes
L'accroissement des dépenses budgétaires en faveur des grandes cultures aux Etats-Unis résulte principalement de l'explosion des paiements directs, qui ont plus que triplé depuis 1996. Mais les autres types de soutien (aide alimentaire, assurance récolte, etc.) se sont également accrus.
Il faut détailler l'évolution des différentes formes d'aides, car chacune a des implications spécifiques pour les négociations à l'OMC.
- Les paiements au titre des "contrats de flexibilité de production" (PFC), homologues des aides à l'hectare communautaires, ont diminué depuis la campagne 1998/99, mais leur niveau reste encore supérieur à celui des "deficiency payments" versés pendant le farm bill précédent. L'enveloppe budgétaire des PFC évolue de manière programmée jusqu'en 2002, selon les modalités définies dans le FAIR Act.
- Les aides exceptionnelles contre la baisse des prix et contre les calamités naturelles ont été multipliées par neuf entre 1991-95 et la campagne 1999/00. Ces aides font partie des mesures ad hoc votées par le Congrès depuis trois ans pour soutenir le revenu des agriculteurs. Leur augmentation représente 45 % de la hausse totale des aides directes sur cette période (41 % pour les seules aides contre la baisse des prix). Les indemnités contre les calamités naturelles sont une modalité traditionnelle du soutien aux farmers, liée à l'ampleur des aléas climatiques aux Etats-Unis. En revanche, aucune aide d'urgence n'avait jamais été octroyée contre la baisse des prix avant 1998/99.
- Les subventions de "marketing loan" correspondent aux paiements versés aux agriculteurs pour les inciter à continuer à commercialiser leurs récoltes, plutôt que de les céder à l'organisme d'intervention de l'USDA lorsque les prix baissent. Elles permettent aux producteurs d'obtenir, en moyenne, le même prix final que s'ils mettaient leurs récoltes à l'intervention. Contrairement aux aides exceptionnelles contre la baisse des prix, les aides de marketing loan sont déclenchées automatiquement (sans vote du Congrès) lorsque les prix de marché tombent sous les prix de soutien. L'augmentation des subventions de marketing loan représente 50 % de la hausse totale des aides directes entre 1991-95 et 1999/00.
L'accroissement des aides directes a permis le maintien voire une hausse des recettes
Grâce au triplement des aides directes par hectare entre 1991-95 et 1999/00, les producteurs de blé et de maïs ont vu leur recette moyenne augmenter en dollars courants. Selon le cas, les recettes ont même pu s'accroître en valeur réelle.
Ce constat montre que le soutien aux farmers reste globalement couplé aux prix de marché. Les deficiency payments, aides variables liées au prix, ont cédé la place aux PFC en 1996. Mais des aides exceptionnelles contre la baisse des prix ont été déclenchées lorsque la crise agricole est apparue politiquement intenable à partir de 1998/99.
Résultat : deux tiers des aides directes versées aux producteurs américains de grandes cultures en 1999/00 étaient liées directement ou indirectement aux prix de marché. Cette part est encore plus élevée si l'on inclut les aides à l'assurance récolte et l'assurance revenu. Il s'agit là d'une différence majeure avec le soutien en vigueur dans l'Union européenne.
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Les systèmes de board des pays du groupe de Cairns
Les entreprises commerciales d'Etat
Les entreprises commerciales d'Etat (ECE), selon l'article XVII du GATT, sont " les entreprises gouvernementales et non gouvernementales (…) à qui ont été attribués des privilèges exclusifs ou spéciaux (…) leur permettant d'influencer par leurs achats ou par leurs ventes le niveau ou la direction des importations ou des exportations ". Les ECE peuvent donc être des firmes privées ou publiques, ou dotées d'un statut juridique mixte. Elles peuvent avoir le monopole complet des exportations, des importations ou du marché intérieur, ou n'être que des opérateurs commerciaux parmi d'autres. Le problème est que les disciplines multilatérales actuelles ne permettent pas de discipliner efficacement les pratiques commerciales des ECE, bien que celles-ci s'apparentent, selon le cas, à des aides à la production, des protections à l'importation ou des subventions à l'exportation.
Les monopoles à l'exportation du Groupe de Cairns
Plus de trente pays ont notifié à l'OMC l'existence d'une centaine d'ECE. Paradoxalement, plusieurs pays du Groupe de Cairns, par ailleurs ardent défenseurs d'une libéralisation totale des échanges agricoles, maintiennent dans ce secteur des monopoles à l'exportation ("Boards").
Les Boards des pays du Groupe de Cairns contrôlent une part importante du commerce agricole mondial. Le Canadian Wheat Board, CWB) et l'Australian Wheat Board (AWB) ont ainsi réalisé, sur la période 1994/95-1997/98, 20 % et 13 % des exportations mondiales de blé, contre 30 % pour les Etats-Unis et 16 % pour l'Union européenne. Les ECE sont également très présentes dans le secteur du sucre : la Queensland Sugar Corporation (QSC), en Australie, a fourni 11 % des exportations mondiales de sucre sur la période 1994-98. Quant au New Zealand Dairy Board (NZDB), il assure environ 30 % des exportations mondiales de produits laitiers.
Des distorsions commerciales peu transparentes, mais réelles
Les distorsions commerciales dues aux ECE résultent essentiellement de deux facteurs.
- Les monopoles à l'exportation peuvent pratiquer des prix différenciés entre marchés (entre marché intérieur et marché d'exportation ou entre plusieurs marchés d'exportation). Par exemple, la facturation d'un prix élevé sur le marché intérieur peut dégager une marge qui permettra de vendre à bas prix sur les marchés extérieurs, ce qui équivaut à une subvention à l'exportation. Le risque de "subventions croisées" existe également lorsque les ECE contrôlent l'exportation de plusieurs produits.
- La péréquation des prix payés aux producteurs qui vendent par le canal des ECE isole ces derniers des "signaux du marché" et gêne l'ajustement de l'offre à la demande. Son effet est comparable à celui d'une aide à la production.
Certaines ECE bénéficient en outre de garanties financières publiques, de tarifs préférentiels pour le transport du grain, etc.
L'ampleur des distorsions des échanges engendrées par ces entreprises dépend des pouvoirs et des avantages qui leur sont octroyés.
Malheureusement, celle-ci est souvent difficile à quantifier du fait du manque d'informations sur leurs pratiques commerciales.
Un enjeu important à l'OMC
Compte tenu du potentiel de distorsion des ECE et des attaques virulentes des pays du Groupe de Cairns contre la politique agricole commune, le renforcement des disciplines sur les entreprises commerciales d'Etat - aujourd'hui quasi-inexistantes - constitue un enjeu important pour l'Union européenne dans les nouvelles négociations multilatérales.
Les subventions croisées, la péréquation des prix et les autres pratiques commerciales déloyales des ECE doivent être interdites ou strictement encadrées. A cet effet, le coût d'acquisition des produits agricoles et les prix pratiqués à l'exportation par les ECE devraient être obligatoirement notifiés à l'OMC.
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Propositions AGPB/AGPM sur les négociations agricoles à l'OMC
Le processus de négociations agricoles à l'OMC est enclenché, les propositions de négociations des pays membres doivent être déposées avant la fin de cette année
L'AGPB et l'AGPM rappellent que Agenda 2000 :
- A conforté les organisations de marchés et leurs instruments, et doit permettre à l'Union européenne de jouer un rôle sur la scène internationale en matière de sécurité alimentaire.
- A permis de mieux prendre en compte le rôle spécifique de l'agriculture en tant que fournisseur "de valeurs non marchandes" notamment par sa contibution au développement rural et à la protection de l'environnement.
- Procure à la PAC des marges de manœuvre pour les négociations à l'OMC qui doivent être pleinement utilisées.
C'est pourquoi l'AGPB et l'AGPM estiment que les préoccupations non marchandes y compris les questions de sûreté alimentaire doivent être intégrées dans les négociations mais qu'elles ne doivent pas être négociées contre des concessions injustifiées sur les trois volets traditionnels de l'Accord agricole. Sur ces trois volets, l'AGPB et l'AGPM font les demandes suivantes :
L'accès au marché
- Préserver la préférence communautaire.
- Subordonner les concessions à l'accès à l'imposition de disciplines adéquates sur les aides internes qui contribuent à déprimer les prix de marchés et constituent ainsi des barrières à l'accès. · Supprimer la "clause" des 155 % pour les céréales et revenir aux tarifs consolidés.
- Proroger la clause de sauvegarde spéciale.
- Ne pas accroître le volume des contingents tarifaires sans contrepartie pour nos exportations.
La concurrence à l'exportation
- Toutes les formes d'aides à l'exportation doivent être soumises aux disciplines OMC : crédits subventionnés et garanties de crédit à l'exportation, aide alimentaire à l'étranger et entreprises d'Etat.
- Le principe de l'exportation avec subvention doit être maintenu et les disciplines imposées aux subventions à l'exportation ne doivent pas être plus drastiques que celles imposées aux subventions à la production de type marketing loan qui ont des effets distorsifs comparables.
Le soutien interne
Etablir une nouvelle classification du soutien interne basée sur les effets distorsifs réels des mesures concernées
Les boîtes orange, bleue et verte opèrent une classification des mesures de soutien interne mais ne permettent pas de prendre réellement en compte leurs effets distorsifs. La classification des mesures de soutien interne et non de leur degré de distorsion est inadaptée au regard des règles OMC et de plus elle pénalise l'Union européenne. En effet, la comparaison des degrés réels de distorsion des subventions internes montre que :
Prix d'intervention et marketing loan
Le prix d'intervention n'a pas en soi d'effet distorsif contrairement aux marketing loans américains. Le prix d'intervention peut même avoir un effet stabilisateur sur les prix mondiaux (stockage public). Les distorsions du système de soutien européen sont dues aux mesures aux frontières (protections à l'importation et subventions à l'exportation) qui sont par ailleurs déjà soumises aux disciplines OMC (voir ci-dessus). Il est donc logique d'éviter le double comptage du prix d'intervention avec les mesures aux frontières. Pour cela, il fait faire reconnaître que le prix d'intervention n'a pas d'effet distorsif en soi et que la mesure globale de soutien qui lui est applicable est égale à zéro.
Aides directes européennes et américaines
Les aides américaines (classées en boîte verte) sont plus distorsives que les aides européennes (classées en boîte bleue) parce que :
- elles ne sont pas liées à la jachère et
- les aides directes (PFC) ne sont pas aussi découplées que ce que les Américains prétendent (limitation du risque et couverture des coûts fixes). De plus, les aides d'urgence (distribuées sur les mêmes critères que les PFC) constituent une aide variable en fonction des prix de marché. Ces aides sont donc couplées aux prix et ont des effets perturbateurs importants sur les marchés.
Les aides directes européennes étant moins distorsives que les aides directes américaines, elles devraient bénéficier d'une exemption de réduction ou à tout le moins de disciplines moins contraignantes que celle applicables aux aides directes américaines.
Les aides aux assurances (revenus et récoltes) américaines
Elles incitent à la production et sont clairement couplées à la production et aux prix de marché. Aujourd'hui les Américaines déclarent les aides aux assurances dans la boîte orange, mais celles-ci sont exemptées de réduction au titre du "de minimis". C'est injustifié compte tenu de l'effet distorsif de ces mesures.
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